法制網(wǎng)特約評(píng)論員 王銳園

　　近日，深圳市法制辦就《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)警務(wù)輔助人員條例（征求意見稿）》公開征求意見（下稱《征求意見稿》）。其中，《征求意見稿》中第八條最受關(guān)注，該規(guī)定擬對(duì)現(xiàn)行法律法規(guī)作出“變通”，將目前必須由兩名警察執(zhí)行的部分權(quán)限變通為一名警察帶領(lǐng)一名輔警即可履職。據(jù)稱，此條例或?qū)⒊蔀槿珖?guó)首部關(guān)于警務(wù)輔助人員的地方性法規(guī)。由于涉及到輔警執(zhí)法權(quán)等敏感和熱點(diǎn)問(wèn)題，意見稿一出便引起廣泛熱議。

　　深圳此舉一方面為了解決警力不足的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，另一方面為了明確輔警人員職責(zé)權(quán)限，規(guī)范用警制度，在當(dāng)前警務(wù)改革的大背景下，該條例具有一定的積極意義。但是縱觀該條例，其規(guī)定最大的突破就是賦予輔警部分的執(zhí)法權(quán)，這與警察執(zhí)法權(quán)的法定性與專屬性有所違背。另外該規(guī)定仍然著眼于輔警身份與輔警權(quán)限，實(shí)質(zhì)上并未擺脫對(duì)輔警的使用和依賴。因此，從整個(gè)公安工作以及警務(wù)現(xiàn)實(shí)需求來(lái)看，深圳此舉有許多值得推敲之處，這其中，立法權(quán)限和警務(wù)人事制度改革是不可回避的兩個(gè)問(wèn)題。

　　立法依據(jù)與權(quán)限

　　深圳作為經(jīng)濟(jì)特區(qū)，擁有相對(duì)較高的立法權(quán)限。根據(jù)我國(guó)立法法第七十四條規(guī)定：“經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的省、市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)根據(jù)全國(guó)人民代表大會(huì)的授權(quán)決定，制定法規(guī)，在經(jīng)濟(jì)特區(qū)范圍內(nèi)實(shí)施。”第九十條規(guī)定：“經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)根據(jù)授權(quán)對(duì)法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)作變通規(guī)定的，在本經(jīng)濟(jì)特區(qū)適用經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)的規(guī)定。”深圳的《征求意見稿》是依據(jù)上述相關(guān)規(guī)定制定的，但同樣根據(jù)立法法第七十二條規(guī)定，地方性法規(guī)的制定必須要“在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省地方性法規(guī)相抵觸”的前提下。

　　再回過(guò)頭看看《征求意見稿》第八條和第十一條所規(guī)定的內(nèi)容，涉及了盤問(wèn)、檢查、抓捕、押解犯罪嫌疑人、調(diào)查取證、保護(hù)性約束措施等，而這些措施都有侵犯公民人身權(quán)益和限制人身自由之便與之嫌，這些權(quán)限的賦予，是深圳特區(qū)的立法權(quán)限達(dá)不到的，或者說(shuō)，這些規(guī)定與法律有所抵觸：限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰屬于法律保留事項(xiàng)，只能通過(guò)法律來(lái)進(jìn)行規(guī)定。我國(guó)行政處罰法第三十七條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)在調(diào)查或者進(jìn)行檢查時(shí)，執(zhí)法人員不得少于兩人，并應(yīng)當(dāng)向當(dāng)事人或者有關(guān)人員出示證件。”此外，人民警察法中明確規(guī)定拘留、搜查、逮捕或者其他強(qiáng)制措施以及使用警械、進(jìn)行盤問(wèn)、檢查的主體只能是人民警察，具有專屬性，輔警不具有執(zhí)法資格，也不是適格的執(zhí)法主體。

　　綜上，深圳此舉將上述專屬于警察的措施賦予輔警來(lái)實(shí)施，違反了上位法的規(guī)定，不具有合法性、合理性和可操作性。

　　警察人事制度改革

　　能不能用輔警，或者該不該用輔警，是輔警改革過(guò)程面臨的突出問(wèn)題。前者涉及到輔警執(zhí)法權(quán)的問(wèn)題，后者則涉及警察人事制度問(wèn)題。按照警民配比，我國(guó)的警察數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足現(xiàn)實(shí)的警務(wù)需求，因此輔警的存在也有其特定的現(xiàn)實(shí)背景。實(shí)踐中，由于輔警的素質(zhì)參差不齊，各地時(shí)有發(fā)生輔警侵害公民權(quán)益的不良事件，嚴(yán)重?fù)p害了公安機(jī)關(guān)的形象；但同時(shí)必須要承認(rèn)，輔警作為公安工作的重要輔助力量，為維護(hù)社會(huì)治安、保障人民群眾人身財(cái)產(chǎn)安全做出了巨大貢獻(xiàn)。實(shí)踐中，許多輔警承擔(dān)了大量繁重甚至危險(xiǎn)的工作，但獲得的待遇卻很低，“活比正式警察多，錢比正式警察少”是輔警的真實(shí)寫照。既然無(wú)法從法律層面賦予輔警執(zhí)法權(quán)，那么從解決根本問(wèn)題的角度出發(fā)，何不改革和完善警察人事制度，增加警察編制，進(jìn)一步優(yōu)化警察準(zhǔn)入機(jī)制，加強(qiáng)崗位管理，實(shí)現(xiàn)警務(wù)的科學(xué)、合理分類？

　　警察是和平時(shí)期維護(hù)社會(huì)治安、保護(hù)人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全最重要的力量，因此建設(shè)一支與城市規(guī)模、人口數(shù)量相適應(yīng)的高水平警察隊(duì)伍是執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的必要前提，也是社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展的必然需求，為此，財(cái)政緊張、編制短缺不應(yīng)成為大量使用輔警的理由和借口。如深圳做法一樣，通過(guò)立法解決輔警執(zhí)法權(quán)的問(wèn)題，倒不如從完善警察人事制度入手，增加警察編制，通過(guò)考試吸納優(yōu)秀的輔警進(jìn)入警察隊(duì)伍，實(shí)現(xiàn)“轉(zhuǎn)正”，讓真正的警察進(jìn)行真正的執(zhí)法，這樣或許比賦予輔警執(zhí)法權(quán)更為直接、有效。