近日，上海發(fā)布了《上海城市總體規(guī)劃（2020-2040）》（下稱“2016規(guī)劃”），文件顯示，上海預(yù)計在2040年將常住人口控制在2500萬左右。

這不是上海第一次制定城市規(guī)劃，在上海規(guī)劃2040之前，上海共有4版有影響的城市規(guī)劃，幾乎每一版城市規(guī)劃都對上海人口規(guī)模做出了預(yù)測。

細看這四份規(guī)劃，我們會發(fā)現(xiàn)，規(guī)劃與城市發(fā)展現(xiàn)實之間產(chǎn)生了巨大的背離，這意味著規(guī)劃的力量在市場面前終將走向失敗。城市規(guī)劃應(yīng)當服務(wù)于人口增長與城市人民生活，而非對其進行限制。

此前推出的四版城市規(guī)劃，分別是1946年的大上海都市計劃、1959年版的《上海城市總體規(guī)劃的初步意見》、1986年的《上海市城市總體規(guī)劃圖》、1999年的《上海市城市總體規(guī)劃》（下文均以年份代稱）。這四版規(guī)劃分別預(yù)測人口數(shù)量如下：

1946規(guī)劃預(yù)計，1996年上海人口1500萬，實際人口1451萬；

1959規(guī)劃限制，上海人口不超過600萬，實際當年人口已經(jīng)超過1000萬

1986規(guī)劃預(yù)計，2000年上海人口不超過1300萬，實際人口超過1600萬

1999規(guī)劃預(yù)計，2020年上海實際居住人口不超過1600萬，而截至2015年，實際常住人口達到2415.27萬

1946規(guī)劃：七十年前的準確預(yù)言

1946規(guī)劃預(yù)言，上海的城市人口數(shù)量將在1996年達到1500萬，而1996年的常住人口是1451萬。雖然與事實最為接近，但并不意味著1946規(guī)劃對人口的估計是準確的。

畢竟在1946年，上海的面積要遠遠小于我們今天看到的上海。當時上海的面積不到900公里，約相當于今天面積的七分之一。如果考慮到面積因素，這一規(guī)劃可以說是大大高估了上海人口的數(shù)量。

這或許是因為，編制1946年規(guī)劃時，上海依舊在敞開接納來自五湖四海的國內(nèi)移民。1945年，上海人口是400萬，在兩年之后的1947年就達到了600萬。兩年增加了200萬的人口，這固然與戰(zhàn)后恢復(fù)有關(guān)，但這樣的人口增幅對城市管理者來說是一種考驗。

面對人口增長，1946規(guī)劃設(shè)計者選擇對規(guī)劃方案進行修改，使其適應(yīng)城市發(fā)展目標。為了適應(yīng)人口和城市發(fā)展的變化，規(guī)劃者推出了第二稿和第三稿的城市規(guī)劃，提高規(guī)劃中的單位面積人口密度，尤其是提高了中心城區(qū)的住宅面積比例，以適應(yīng)人口在城市中心的集聚。

此時，城市規(guī)劃還是在為增長的人口服務(wù)。規(guī)劃雖然建議對人口最集中的中市區(qū)等地區(qū)進行人口疏散，但并未對人口進行總量控制。這時紓解人口壓力的重點是，強化人員密集區(qū)域建筑、交通法規(guī)的制定與執(zhí)行，保證城市綠化面積，以實現(xiàn)城市居民生活水平提高的規(guī)劃總目標。1946的城市規(guī)劃者還沒有想到，原來可以通過限制總的城市人口增長解決城市建設(shè)的壓力問題。

規(guī)劃一座向蘇聯(lián)看齊的上海

對于1959規(guī)劃的制定者而言，當時的上海人口無疑是太多了。在1959規(guī)劃中，城市規(guī)劃者提出，上海的城區(qū)人口應(yīng)控制在300萬以內(nèi)、近郊人口控制在100萬以內(nèi)，在市郊的衛(wèi)星城安置180萬-200萬人之間，也就是說，人口總數(shù)當控制在600萬左右。

然而，現(xiàn)實和規(guī)劃有一定差距，1959年上海人口歷史上第一次超過1000萬。不過雖然人口激增，但是上海全境的人口密度反而大大下降。因為在1958年，國務(wù)院已先后兩次批準將江蘇省的寶山、嘉定、松江等10個縣劃歸上海市，上海的城市面積已經(jīng)與今天的差別不大。

為什么在實際人口超過1000萬的情況下，上海還要將人口控制在600萬呢？

這是由于蘇聯(lián)規(guī)劃思想的影響。600萬這一數(shù)字，先后受到蘇聯(lián)來滬參與上海城市規(guī)劃的專家巴萊尼柯夫與穆欣的影響。他們認為，上海應(yīng)該是一座以蘇聯(lián)為范本的生產(chǎn)城市，按照蘇聯(lián)經(jīng)驗，以產(chǎn)業(yè)工人為代表的“基本人口”比例應(yīng)該占城市人口的30%-35%。上海的工業(yè)人口約為150萬，那么總?cè)丝趹?yīng)該不超過600萬為宜。

此時，上海的“基本人口”比例只有20%不到。對蘇聯(lián)專家而言，上海的服務(wù)人員比例太高，不符合國際先進經(jīng)驗，應(yīng)該積極調(diào)整人口比例。

這和今天的城市管理者的思路相似：城市只需要規(guī)劃者需要的人口，其余人是城市的負擔，需要加以限制。60年前上海的服務(wù)業(yè)人員被認為是城市的負擔，但在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的今天，昔日城市的建設(shè)者產(chǎn)業(yè)工人被視為城市發(fā)展的負擔。

當不變的規(guī)劃遇到變化的市場

在得到國務(wù)院批復(fù)的1986規(guī)劃中，上海已經(jīng)認識到減少人口是不可能的。所以只能盡量控制人口增長的速度。在1986版規(guī)劃開始制定的時候（1982年底），上海的人口是1180.5萬。規(guī)劃要求，到2000年，上海的人口應(yīng)當控制在1300萬人，中心城區(qū)的人口控制在650萬。而在1982年，上海中心城區(qū)的人口已經(jīng)超過了600萬，這意味著上海中心城區(qū)居民要基本保證“零增長”。

不過，在1986上海規(guī)劃正式發(fā)布后的第四年，1990年上海的人口就已經(jīng)達到了1330萬，超過了2000年的人口控制目標；到了2000年，上海的人口已經(jīng)達到了1608萬。

雖然人口增長遠遠超過預(yù)計，但是居民的生活水平卻比規(guī)劃水平要高得多。例如，1986規(guī)劃發(fā)布時，曾強調(diào)保證上海的煤氣供應(yīng)，爭取在2000年實現(xiàn)日供應(yīng)948萬立方米。然而實際上，在1999年時上海已經(jīng)開始使用更加清潔高效的天然氣，并在接下來的十幾年中將原有煤氣管道升級為天然氣管道。

從房屋面積上看，1986規(guī)劃設(shè)計者預(yù)計在2000年，城市居民人均住房面積將達到8平方米、郊區(qū)居民可以適當增加至9-10平方米。這意味著，如果上海按照這版規(guī)劃發(fā)展，一個三口之家居住的房屋面積將只有不到25平米。

規(guī)劃與實際相偏離的情況在1999規(guī)劃中依然存在：1999規(guī)劃要求上海2020年全市實際居住人口1600萬，但實際上上海在規(guī)劃發(fā)布的第二年（2000年）的居住人口已經(jīng)超過1600萬，而截止2015年底，上海常住人口已經(jīng)超過了2400萬，遠遠超過了1999規(guī)劃對上海人口的限制。

其實，上海政府也曾根據(jù)實際調(diào)整過人口預(yù)測：2012年出臺的《上海市主體功能區(qū)規(guī)劃》已經(jīng)將上海在2020年的常住人口預(yù)期設(shè)定為2650萬。

然而，這種調(diào)整卻沒有體現(xiàn)在最新的這版2016上海規(guī)劃當中，或許是因為這種調(diào)整同國家控制大城市人口規(guī)模的號召相背離。

也可能是因為規(guī)劃者對城市規(guī)模的想象力止于2500萬人，和1986規(guī)劃中，城市建設(shè)者對上海人均住房面積的想象止于人均8平方米一樣。

既往的上海規(guī)劃一直與城市發(fā)展的實際情況相背離，這無疑提醒了現(xiàn)在的城市管理者：如果以規(guī)劃的人口去安排城市的基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)供給，會是相當危險的一件事。

上海的繁榮來之不易。上海規(guī)劃編制的歷史告訴我們：規(guī)劃應(yīng)該服務(wù)于人口這一城市主題，而不能以自己臆想的人口數(shù)量來提供城市的基礎(chǔ)設(shè)施。否則，既會被后人恥笑，更是讓在這座城市生活的市民備受折磨。

（作者是上海金融與法律研究院助理研究員）