（注：本文章系讀者投稿,觀點(diǎn)僅代表作者個(gè)人,不代表人民網(wǎng)立場(chǎng)。）

現(xiàn)在各地PPP項(xiàng)目中，央企、國(guó)企參與多，民營(yíng)企業(yè)參與相對(duì)少。更值得關(guān)注的是，外資基本缺席。原因何在？

——“大頭針PPP問(wèn)答平臺(tái)”上的提問(wèn)

編者按：國(guó)家推廣PPP，意在吸引包括外資在內(nèi)的社會(huì)資本，借用其在設(shè)計(jì)、建設(shè)、投融資、運(yùn)營(yíng)維護(hù)等方面專業(yè)優(yōu)勢(shì)，減少政府對(duì)微觀事務(wù)的直接參與，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。根據(jù)財(cái)政部PPP綜合信息平臺(tái)統(tǒng)計(jì)，現(xiàn)有105個(gè)落地示范項(xiàng)目中，82個(gè)已錄入簽約社會(huì)資本信息，包括54個(gè)單家社會(huì)資本參與項(xiàng)目和28個(gè)聯(lián)合體（多家社會(huì)資本聯(lián)合參與）項(xiàng)目，簽約社會(huì)資本共119家，其中外企只有3家，外企占比僅為2.5%。關(guān)于外資基本“缺席”此輪PPP，業(yè)界人士在大頭針PPP問(wèn)答平臺(tái)上進(jìn)行了深入的討論。

基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域外資的身影越來(lái)越少見(jiàn)

北京榮邦瑞明投資管理有限責(zé)任公司副總經(jīng)理彭松認(rèn)為，不只PPP，現(xiàn)在整個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施投資領(lǐng)域外資的身影都很少見(jiàn)了。以外資進(jìn)入最早的水務(wù)行業(yè)為例，據(jù)E20研究院統(tǒng)計(jì)，“十二五”期間，外資企業(yè)市場(chǎng)份額從“十一五”期間的50%，跌落到“十二五”末期的10%，至今難見(jiàn)復(fù)蘇跡象。對(duì)于產(chǎn)生這種現(xiàn)象的背后原因，彭松總結(jié)了三點(diǎn)：

一是國(guó)內(nèi)企業(yè)逐漸掌握了基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)的核心技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)，外資的優(yōu)勢(shì)不再。

二是外資更注重現(xiàn)金流，而不是項(xiàng)目規(guī)模。與國(guó)內(nèi)企業(yè)重量不重質(zhì)的跑馬圈地相比，外資必然要落于下風(fēng)。

三是國(guó)內(nèi)PPP行業(yè)的規(guī)則和項(xiàng)目的質(zhì)量以及地方政府的誠(chéng)信度還有待改善。民企都還在觀望，外企就更不敢貿(mào)然介入了。

國(guó)內(nèi)某知名水務(wù)公司市場(chǎng)經(jīng)理與大頭針PPP問(wèn)答平臺(tái)交流時(shí)也指出，有些因素的確讓外資難以介入。比如城市供水項(xiàng)目涉及安全問(wèn)題，包括個(gè)別城市曾經(jīng)出現(xiàn)水污染事件，政府會(huì)擔(dān)心外資運(yùn)作的風(fēng)險(xiǎn)；水處理領(lǐng)域，城市生活污水市場(chǎng)已經(jīng)基本飽和，外資的資本和技術(shù)優(yōu)勢(shì)不再，“高溢價(jià)”已不可能。

外資對(duì)國(guó)內(nèi)投資環(huán)境心存顧慮

軌道交通ppp咨詢第一人，《解密軌道交通PPP》的作者陳民談了自己的看法，“十年前參與國(guó)內(nèi)項(xiàng)目投資的多數(shù)是歐洲資本，2008年全球金融危機(jī)給外資很大沖擊，加上國(guó)內(nèi)投資項(xiàng)目屢屢出問(wèn)題，所以退縮了，沒(méi)緩過(guò)來(lái)”。

關(guān)于外資越來(lái)越傾向于賣技術(shù)、直接投資較少的現(xiàn)象，陳民評(píng)論說(shuō)：”這也許更符合外資的優(yōu)勢(shì)。外資一般不懂政府的行為邏輯，層層上報(bào)解釋決策程序真的很慢，談判桌上要來(lái)回翻譯也是一個(gè)很大的麻煩，跟國(guó)內(nèi)投資企業(yè)開(kāi)一次會(huì)能說(shuō)清楚的事兒，跟外方要開(kāi)三次，有時(shí)真的很頭痛。特別是我們的政府喜歡大干快上，不喜歡慢慢談，外資也就越來(lái)越?jīng)]機(jī)會(huì)了“。陳民認(rèn)為，這（外資缺席）終歸不是個(gè)好現(xiàn)象，投資市場(chǎng)上需要有更多元的企業(yè)參與。

外資對(duì)此輪PPP保持謹(jǐn)慎的態(tài)度

業(yè)內(nèi)人士湯明旺從PPP發(fā)展歷程總結(jié)認(rèn)為：“第一輪PPP熱潮 （20世紀(jì)90年代）為外企主導(dǎo)，在第二、三階段，國(guó)內(nèi)PPP已呈現(xiàn)出國(guó)企、央企主導(dǎo)的顯著特點(diǎn)，民企有限參與，外資基本缺席”。

外資在一段時(shí)期內(nèi)非常積極參與國(guó)內(nèi)政企合作項(xiàng)目，但隨后逐漸淡出。他總結(jié)了三點(diǎn)原因：

一是法律法規(guī)上的規(guī)定讓外資難以參與。PPP項(xiàng)目的投資領(lǐng)域是公用事業(yè)，外資的加入應(yīng)當(dāng)經(jīng)過(guò)國(guó)家安全審查，但現(xiàn)行法律對(duì)此并無(wú)明確規(guī)定。而近年來(lái)的PPP核心政策中鮮有提及外企，且只在概念層面，具體實(shí)操上并沒(méi)有明確規(guī)定。

二是外資參與風(fēng)險(xiǎn)高。外資需要花費(fèi)大量精力進(jìn)行盡職調(diào)查，熟悉國(guó)內(nèi)尤其是地方的政策及實(shí)際，政府關(guān)系的維護(hù)、執(zhí)行層面的“變通”等都是不小的挑戰(zhàn)。

三是失敗的教訓(xùn)不少。這種教訓(xùn)不僅包括外企本身參與北京鳥(niǎo)巢、長(zhǎng)春匯津污水處理、山東華中發(fā)電項(xiàng)、蘭州威立雅水務(wù)、北京第十水廠等項(xiàng)目，也包括國(guó)內(nèi)企業(yè)參與的諸如刺桐大橋、杭州灣跨海大橋、天津市雙港垃圾焚燒發(fā)電廠等項(xiàng)目。

人民幣貶值壓力增大、匯率不穩(wěn)定影響外資積極性

畢馬威基礎(chǔ)設(shè)施PPP中國(guó)區(qū)業(yè)務(wù)總監(jiān)邢佶勇認(rèn)為，外資缺席新一輪PPP不是“玻璃門(mén)”或者設(shè)置門(mén)檻的問(wèn)題，而是現(xiàn)在中國(guó)的匯率處在下行通道，不能夠一次到位，使得外資不愿意進(jìn)入。“外資從1993年左右開(kāi)始進(jìn)入，直到2008年人民幣一直處于穩(wěn)定或是緩慢升值的過(guò)程，所以外資也在積極地進(jìn)入中國(guó)，包括投資于基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。但是近幾年，美元復(fù)蘇，人民幣貶值壓力增大，導(dǎo)致外資投資意愿下降。 如果今年年底之前人民幣能夠一次性貶值到位，之后保持平穩(wěn)，那么外資可能再次進(jìn)入，否則希望不大“。

作者點(diǎn)評(píng)：多種原因?qū)е峦赓Y退出或轉(zhuǎn)換身份參與PPP

我國(guó)目前正處于快速發(fā)展城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)面臨巨大財(cái)政壓力。而PPP的核心思維是通過(guò)引進(jìn)廣泛的社會(huì)資本，利用其專業(yè)能力提供更高質(zhì)量的公共服務(wù)產(chǎn)品，這就需要包括民營(yíng)資本、外資在內(nèi)的更多社會(huì)資本的進(jìn)入。然而，縱觀此輪PPP盛宴，央企國(guó)企參與多、民企參與較少、外資基本缺席，與國(guó)家推廣PPP的初衷有所背離。其背后的原因如下：

一、缺乏頂層設(shè)計(jì)。一方面，PPP上位法尚未建立。當(dāng)前發(fā)改委、財(cái)政部等部門(mén)從特許經(jīng)營(yíng)、PPP等各有側(cè)重的角度制定相關(guān)規(guī)章制度，層級(jí)較低，法律效力不足，且存在沖突之處。另一方面，PPP牽涉部門(mén)較多，權(quán)責(zé)利界限難分清。管項(xiàng)目立項(xiàng)的發(fā)改委，管財(cái)政預(yù)算的財(cái)政部，管城市建設(shè)的住建部，管銀行的銀監(jiān)會(huì)，PPP涉及的部門(mén)眾多，但誰(shuí)是PPP的第一主管機(jī)構(gòu)，并沒(méi)有明確界定。這和20世紀(jì)90年代相關(guān)部門(mén)出臺(tái)系列專門(mén)政策形成鮮明對(duì)比。1994年外經(jīng)貿(mào)部發(fā)布《關(guān)于以BOT方式吸引外商投資有關(guān)問(wèn)題的通知》；1995年8月國(guó)家計(jì)委、電力部、交通部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于試辦外商投資特許權(quán)項(xiàng)目審批管理有關(guān)問(wèn)題的通知》；1997年4月國(guó)家計(jì)委發(fā)布《境外進(jìn)行項(xiàng)目融資管理暫行辦法》等。當(dāng)前頂層設(shè)計(jì)不清晰，使外資在參與國(guó)內(nèi)PPP項(xiàng)目上無(wú)從下手，信心不足。

二、配套改革和制度建設(shè)不到位。PPP是一項(xiàng)重大改革，原本政府“大包大攬”提供基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)轉(zhuǎn)為包括政府與外企、民企在內(nèi)的多個(gè)主體合作。因此在PPP項(xiàng)目推進(jìn)過(guò)程中，要求財(cái)政補(bǔ)貼機(jī)制、價(jià)格改革、融資支持、資本退出等配套改革同步推進(jìn)，保障社會(huì)資本的合法權(quán)益。但這些配套改革和制度建設(shè)需要時(shí)間，目前尚未到位。這對(duì)外資而言，制度不完善、不透明意味著風(fēng)險(xiǎn)不可控、收益難保障，因此持觀望態(tài)度。

三、項(xiàng)目運(yùn)行不夠透明。PPP模式為外資進(jìn)入那些傳統(tǒng)有壁壘的領(lǐng)域打開(kāi)通道，但如果運(yùn)用操作不得當(dāng)，同樣會(huì)成為外資進(jìn)入的一道“玻璃門(mén)”。實(shí)踐中不乏在選擇社會(huì)資本方時(shí)，人為將門(mén)檻提高或者設(shè)置一些隱形條款來(lái)限制非國(guó)企（含外企、民企）的現(xiàn)象。比如在注冊(cè)資金、本地項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)等方面的要求，使外資沒(méi)有資格或條件參與。

以上原因致使外資不敢貿(mào)然介入PPP或者不得不轉(zhuǎn)換身份參與PPP。據(jù)業(yè)內(nèi)人士介紹，外資現(xiàn)在更傾向于以技術(shù)轉(zhuǎn)讓或技術(shù)外包的模式參與PPP，不少外企正在經(jīng)歷一個(gè)由項(xiàng)目具體運(yùn)營(yíng)轉(zhuǎn)型為技術(shù)輸入平臺(tái)的階段，把管理權(quán)交給更熟悉中國(guó)市場(chǎng)的內(nèi)資企業(yè)以避免風(fēng)險(xiǎn)，而同時(shí)向國(guó)內(nèi)輸入技術(shù)，保障項(xiàng)目的高效運(yùn)營(yíng)。

正如多位業(yè)內(nèi)人士所言，“一個(gè)以國(guó)企為主，沒(méi)有外資和民企參加的PPP不會(huì)是一個(gè)完美的PPP。”事實(shí)上，只有多方充分競(jìng)爭(zhēng)的PPP才能真正物有所值，真正做到“少花錢、多辦事、辦好事”。PPP項(xiàng)目需回歸本質(zhì)，讓更多的資本尤其是民企和外企參與進(jìn)來(lái)，以更充分的競(jìng)爭(zhēng)提升PPP項(xiàng)目水平，從而提高基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的供給質(zhì)量、供給效率，給社會(huì)帶來(lái)更光明和繁榮的前景。

（作者系中國(guó)系統(tǒng)工程學(xué)會(huì)常務(wù)理事、北京榮邦瑞明投資管理有限公司董事長(zhǎng)）