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現(xiàn)在各地PPP項目中，央企、國企參與多，民營企業(yè)參與相對少。更值得關(guān)注的是，外資基本缺席。原因何在？

——“大頭針PPP問答平臺”上的提問

編者按：國家推廣PPP，意在吸引包括外資在內(nèi)的社會資本，借用其在設(shè)計、建設(shè)、投融資、運營維護等方面專業(yè)優(yōu)勢，減少政府對微觀事務(wù)的直接參與，推進國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。根據(jù)財政部PPP綜合信息平臺統(tǒng)計，現(xiàn)有105個落地示范項目中，82個已錄入簽約社會資本信息，包括54個單家社會資本參與項目和28個聯(lián)合體（多家社會資本聯(lián)合參與）項目，簽約社會資本共119家，其中外企只有3家，外企占比僅為2.5%。關(guān)于外資基本“缺席”此輪PPP，業(yè)界人士在大頭針PPP問答平臺上進行了深入的討論。

基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域外資的身影越來越少見

北京榮邦瑞明投資管理有限責任公司副總經(jīng)理彭松認為，不只PPP，現(xiàn)在整個基礎(chǔ)設(shè)施投資領(lǐng)域外資的身影都很少見了。以外資進入最早的水務(wù)行業(yè)為例，據(jù)E20研究院統(tǒng)計，“十二五”期間，外資企業(yè)市場份額從“十一五”期間的50%，跌落到“十二五”末期的10%，至今難見復蘇跡象。對于產(chǎn)生這種現(xiàn)象的背后原因，彭松總結(jié)了三點：

一是國內(nèi)企業(yè)逐漸掌握了基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)的核心技術(shù)和管理經(jīng)驗，外資的優(yōu)勢不再。

二是外資更注重現(xiàn)金流，而不是項目規(guī)模。與國內(nèi)企業(yè)重量不重質(zhì)的跑馬圈地相比，外資必然要落于下風。

三是國內(nèi)PPP行業(yè)的規(guī)則和項目的質(zhì)量以及地方政府的誠信度還有待改善。民企都還在觀望，外企就更不敢貿(mào)然介入了。

國內(nèi)某知名水務(wù)公司市場經(jīng)理與大頭針PPP問答平臺交流時也指出，有些因素的確讓外資難以介入。比如城市供水項目涉及安全問題，包括個別城市曾經(jīng)出現(xiàn)水污染事件，政府會擔心外資運作的風險；水處理領(lǐng)域，城市生活污水市場已經(jīng)基本飽和，外資的資本和技術(shù)優(yōu)勢不再，“高溢價”已不可能。

外資對國內(nèi)投資環(huán)境心存顧慮

軌道交通ppp咨詢第一人，《解密軌道交通PPP》的作者陳民談了自己的看法，“十年前參與國內(nèi)項目投資的多數(shù)是歐洲資本，2008年全球金融危機給外資很大沖擊，加上國內(nèi)投資項目屢屢出問題，所以退縮了，沒緩過來”。

關(guān)于外資越來越傾向于賣技術(shù)、直接投資較少的現(xiàn)象，陳民評論說：”這也許更符合外資的優(yōu)勢。外資一般不懂政府的行為邏輯，層層上報解釋決策程序真的很慢，談判桌上要來回翻譯也是一個很大的麻煩，跟國內(nèi)投資企業(yè)開一次會能說清楚的事兒，跟外方要開三次，有時真的很頭痛。特別是我們的政府喜歡大干快上，不喜歡慢慢談，外資也就越來越?jīng)]機會了“。陳民認為，這（外資缺席）終歸不是個好現(xiàn)象，投資市場上需要有更多元的企業(yè)參與。

外資對此輪PPP保持謹慎的態(tài)度

業(yè)內(nèi)人士湯明旺從PPP發(fā)展歷程總結(jié)認為：“第一輪PPP熱潮 （20世紀90年代）為外企主導，在第二、三階段，國內(nèi)PPP已呈現(xiàn)出國企、央企主導的顯著特點，民企有限參與，外資基本缺席”。

外資在一段時期內(nèi)非常積極參與國內(nèi)政企合作項目，但隨后逐漸淡出。他總結(jié)了三點原因：

一是法律法規(guī)上的規(guī)定讓外資難以參與。PPP項目的投資領(lǐng)域是公用事業(yè)，外資的加入應(yīng)當經(jīng)過國家安全審查，但現(xiàn)行法律對此并無明確規(guī)定。而近年來的PPP核心政策中鮮有提及外企，且只在概念層面，具體實操上并沒有明確規(guī)定。

二是外資參與風險高。外資需要花費大量精力進行盡職調(diào)查，熟悉國內(nèi)尤其是地方的政策及實際，政府關(guān)系的維護、執(zhí)行層面的“變通”等都是不小的挑戰(zhàn)。

三是失敗的教訓不少。這種教訓不僅包括外企本身參與北京鳥巢、長春匯津污水處理、山東華中發(fā)電項、蘭州威立雅水務(wù)、北京第十水廠等項目，也包括國內(nèi)企業(yè)參與的諸如刺桐大橋、杭州灣跨海大橋、天津市雙港垃圾焚燒發(fā)電廠等項目。

人民幣貶值壓力增大、匯率不穩(wěn)定影響外資積極性

畢馬威基礎(chǔ)設(shè)施PPP中國區(qū)業(yè)務(wù)總監(jiān)邢佶勇認為，外資缺席新一輪PPP不是“玻璃門”或者設(shè)置門檻的問題，而是現(xiàn)在中國的匯率處在下行通道，不能夠一次到位，使得外資不愿意進入。“外資從1993年左右開始進入，直到2008年人民幣一直處于穩(wěn)定或是緩慢升值的過程，所以外資也在積極地進入中國，包括投資于基礎(chǔ)設(shè)施項目。但是近幾年，美元復蘇，人民幣貶值壓力增大，導致外資投資意愿下降。 如果今年年底之前人民幣能夠一次性貶值到位，之后保持平穩(wěn)，那么外資可能再次進入，否則希望不大“。

作者點評：多種原因?qū)е峦赓Y退出或轉(zhuǎn)換身份參與PPP

我國目前正處于快速發(fā)展城鎮(zhèn)化進程中，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)面臨巨大財政壓力。而PPP的核心思維是通過引進廣泛的社會資本，利用其專業(yè)能力提供更高質(zhì)量的公共服務(wù)產(chǎn)品，這就需要包括民營資本、外資在內(nèi)的更多社會資本的進入。然而，縱觀此輪PPP盛宴，央企國企參與多、民企參與較少、外資基本缺席，與國家推廣PPP的初衷有所背離。其背后的原因如下：

一、缺乏頂層設(shè)計。一方面，PPP上位法尚未建立。當前發(fā)改委、財政部等部門從特許經(jīng)營、PPP等各有側(cè)重的角度制定相關(guān)規(guī)章制度，層級較低，法律效力不足，且存在沖突之處。另一方面，PPP牽涉部門較多，權(quán)責利界限難分清。管項目立項的發(fā)改委，管財政預(yù)算的財政部，管城市建設(shè)的住建部，管銀行的銀監(jiān)會，PPP涉及的部門眾多，但誰是PPP的第一主管機構(gòu)，并沒有明確界定。這和20世紀90年代相關(guān)部門出臺系列專門政策形成鮮明對比。1994年外經(jīng)貿(mào)部發(fā)布《關(guān)于以BOT方式吸引外商投資有關(guān)問題的通知》；1995年8月國家計委、電力部、交通部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于試辦外商投資特許權(quán)項目審批管理有關(guān)問題的通知》；1997年4月國家計委發(fā)布《境外進行項目融資管理暫行辦法》等。當前頂層設(shè)計不清晰，使外資在參與國內(nèi)PPP項目上無從下手，信心不足。

二、配套改革和制度建設(shè)不到位。PPP是一項重大改革，原本政府“大包大攬”提供基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)轉(zhuǎn)為包括政府與外企、民企在內(nèi)的多個主體合作。因此在PPP項目推進過程中，要求財政補貼機制、價格改革、融資支持、資本退出等配套改革同步推進，保障社會資本的合法權(quán)益。但這些配套改革和制度建設(shè)需要時間，目前尚未到位。這對外資而言，制度不完善、不透明意味著風險不可控、收益難保障，因此持觀望態(tài)度。

三、項目運行不夠透明。PPP模式為外資進入那些傳統(tǒng)有壁壘的領(lǐng)域打開通道，但如果運用操作不得當，同樣會成為外資進入的一道“玻璃門”。實踐中不乏在選擇社會資本方時，人為將門檻提高或者設(shè)置一些隱形條款來限制非國企（含外企、民企）的現(xiàn)象。比如在注冊資金、本地項目經(jīng)驗等方面的要求，使外資沒有資格或條件參與。

以上原因致使外資不敢貿(mào)然介入PPP或者不得不轉(zhuǎn)換身份參與PPP。據(jù)業(yè)內(nèi)人士介紹，外資現(xiàn)在更傾向于以技術(shù)轉(zhuǎn)讓或技術(shù)外包的模式參與PPP，不少外企正在經(jīng)歷一個由項目具體運營轉(zhuǎn)型為技術(shù)輸入平臺的階段，把管理權(quán)交給更熟悉中國市場的內(nèi)資企業(yè)以避免風險，而同時向國內(nèi)輸入技術(shù)，保障項目的高效運營。

正如多位業(yè)內(nèi)人士所言，“一個以國企為主，沒有外資和民企參加的PPP不會是一個完美的PPP。”事實上，只有多方充分競爭的PPP才能真正物有所值，真正做到“少花錢、多辦事、辦好事”。PPP項目需回歸本質(zhì)，讓更多的資本尤其是民企和外企參與進來，以更充分的競爭提升PPP項目水平，從而提高基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的供給質(zhì)量、供給效率，給社會帶來更光明和繁榮的前景。

（作者系中國系統(tǒng)工程學會常務(wù)理事、北京榮邦瑞明投資管理有限公司董事長）